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La fine dell’esecutivo Draghi ha segnato anche il termine del mandato di Marta Cartabia come Guardasigilli. Sin dal primo giorno, la sua nomina è stata accolta con grande speranza da tanti garantisti. D’altronde, la costituzionalista milanese si è sempre distinta, prima come accademica e poi come giudice e presidente della Consulta, per spiccata sensibilità per le garanzie individuali, soprattutto in materia penitenziaria. Ad amplificare la felicità di molti, poi, ha indubbiamente contribuito un fattore di non poco profilo: Cartabia si è insediata in via Arenula allo spirare della nefasta era Bonafede, reduce da due mandati (governo giallo-verde, prima, e giallo-rosso, poi) che si erano distinti per un’azione di inequivoca matrice illiberale e populista. Ora, all’alba del nuovo esecutivo di centrodestra, è il momento di fare un bilancio sull’operato dell’ex Ministro. Fin dai primi giorni della sua esperienza, con i nostri contenuti abbiamo segnalato il nostro vivo apprezzamento per la nomina della Professoressa Cartabia, ma abbiamo anche immediatamente scelto di non tralasciare un aspetto su cui poi, purtroppo, il tempo ci ha dato ragione: l’agenda Cartabia, così come l’ottimo lavoro della Commissione Lattanzi, si sono scontrati con un Parlamento ancora a piena trazione giustizialista e con una compagine di governo assolutamente eterogenea, in cui coabitavano con grande difficoltà visioni e concezioni della giustizia tra loro molto diverse quando non totalmente contrapposte. Questo aspetto, unito al fatto che le riforme in materia di giustizia erano legate a doppio filo agli obiettivi da centrare per poter ricevere i fondi europei stanziati tramite il programma NextGenerationEU, ha imposto la ricerca di soluzioni nel loro complesso più votate all’efficientismo che non alla salvaguardia delle garanzie penalistiche.
L’imponente riforma del diritto e del processo penale ha inciso profondamente sul nostro ordinamento. Il giudizio che se ne può dare non è univoco. Sicuramente la riforma sconta, oltre agli altri fattori già evidenziati in precedenza, il fatto di essere stata costruita sulla precedente proposta di modifica presentata dal Ministro Bonafede. In definitiva, se alcune aspettative sul lavoro della Professoressa milanese si sono rivelate ben riposte, altre invece, alla prova dei fatti, si sono dimostrate eccessive. Il più grande merito e la più feconda eredità della sua esperienza, dunque, al contrario di quanto pensassero molti osservatori, è probabilmente di tipo politico e non tecnico: ha riportato al Ministero della giustizia una comunicazione e un linguaggio consoni al ruolo così delicato di Guardasigilli, sottolineando in più occasioni l’importanza del rispetto delle garanzie individuali, in particolare nei confronti dei detenuti (si pensi all’incontro con Mauro Palma, Garante nazionale dei privati di libertà, come anche alla visita al carcere di Santa Maria Capua Vetere).
Tuttavia, l’azione del Ministro non si è limitata alla riforma appena citata e, per questo, un giudizio del suo operato merita di essere riepilogato sommariamente secondo una distinzione per temi: diritto e processo penale; diritto penitenziario; ordinamento giudiziario e Consiglio Superiore della Magistratura.
Riforma del diritto e del processo penale
Il giudizio che si può dare sull’imponente riforma del diritto e del processo penale[1] non è univoco. Gravata, come già detto, dall’infelice tracciato della precedente proposta di modifica presentata dal Ministro Bonafede, non si può fare a meno di notare che la commissione di studio presieduta dal Presidente emerito della Corte costituzionale, Giorgio Lattanzi, ed istituita da Cartabia per formulare proposte di riforma, aveva suggerito ben altre proposte di quelle poi approvate; ciò ad indicare che, probabilmente, l’intervento in parola sarebbe potuto essere non soltanto più coraggioso su alcuni punti, ma di altro segno su altri.
Venendo ora soltanto alle novità più significative, l’istituto più discusso è l’improcedibilità dell’azione penale[2], il quale prende il posto della prescrizione del reato nei gradi del giudizio di impugnazione. Per comprenderne l’introduzione, è necessario fare un passo indietro. Nel 2019, per il tramite della cosiddetta «legge spazza-corrotti»[3], il governo giallo-verde aveva approvato una modifica dell’istituto della prescrizione che prevedeva l’interruzione della stessa (sotto la maldestra ed eufemistica forma letterale della “sospensione”) a seguito della pronuncia di primo grado. Oltre a cancellare una fondamentale garanzia per gli imputati, il meccanismo, come innovato, avrebbe comportato il dilatarsi – potenzialmente anche all’infinito – della durata dei processi penali. Per (tentare di) superare questa stortura (senza arrivare però a sanarla), è stato introdotto il suddetto istituto dell’improcedibilità. Quest’ultimo non abroga l’interruzione del decorso della prescrizione[4], né incide sulla maturazione della prescrizione entro la definizione del primo grado di giudizio, bensì introduce termini definiti per la definizione dei giudizi di appello e di cassazione. La problematicità dell’istituto risiede nella sua natura dichiaratamente processuale[5], mentre la prescrizione ha natura sostanziale; di conseguenza, determinando una profonda disarmonia in materia, esso è sottoposto a differenti regole di diritto intertemporale: in particolare, sembrerebbe interdetta la retroattività in mitius dell’improcedibilità in forza dell’inflessibile principio del tempus regit actum. Inoltre, i termini ordinari – due anni per l’appello, uno per la cassazione – soffrono di numerosissime deroghe a seconda sia del titolo di reato sia dei limiti edittali di pena: questo non conferisce coerenza al sistema. Ulteriori critiche devono essere rivolte alle limitazioni che sono state introdotte alla facoltà di proporre impugnazione[6]. Infatti se, da una parte, dovrà essere dichiarata inammissibile, per difetto di specificità dei motivi, l’impugnazione che non contenga «in forma puntuale ed esplicita i rilievi critici in relazione alle ragioni di fatto o di diritto espresse nel provvedimento impugnato, con riferimento ai capi e punti della decisione ai quali si riferisce l’impugnazione», dall’altra parte non è stata introdotta ‒ sebbene la Commissione Lattanzi lo suggerisse ‒ l’inappellabilità per il pubblico ministero delle sentenze di assoluzione, né tantomeno ne è stata mitigata la facoltà. Una modifica meritevole di attenzione è la riforma del meccanismo di applicazione delle pene sostitutive delle pene detentive brevi[7]. Al giudice della cognizione sarà consentito di applicare, al termine del giudizio, una pena sostitutiva nel caso in cui la condanna non sia superiore a quattro anni di reclusione e non si debba applicare la sospensione condizionale della pena. Finalmente, si fa un deciso passo avanti in direzione del superamento dell’ideologica carcero-centrica e, contemporaneamente, si dà attuazione al disposto dell’art. 27, comma terzo, della Costituzione che parla di «pene» al plurale e non di carcere. Nell’occasione, si è anche proceduto a una modifica delle pene sostitutive[8]. In particolare, la pena pecuniaria sostitutiva sarà parametrata alle condizioni economiche, patrimoniali e di vita dell’imputato, consentendo in tal modo a tutti di potervi accedere. La speranza, ora, è che il nuovo congegno venga implementato al meglio, non potendosi negare che sarà necessario curare alcuni vuoti di regolamentazione, elaborare un chiaro sistema di competenze e procedure e dar fondo ad un intenso dispiegamento di risorse materiali. La riforma Cartabia introduce, in più, una disciplina organica della giustizia riparativa[9]. Il giudizio complessivo sulla materia è tutt’altro che inequivoco, perché a fronte di chi è favorevole al nuovo paradigma di giustizia, vi è chi esprime radicale contrarietà ad esso. Sebbene non sia ancora possibile valutarne gli effetti, è necessario fin da ora vigilare su una precisa questione: nel caso in cui il programma di giustizia riparativa non giunga ad un risultato positivo, sulla persona indicata come autore di reato non possono ricadere effetti sfavorevoli nel processo penale che la vede come imputata. Infine, sembra restituire un contrasto chiaroscurale la nuova regola di giudizio secondo cui il giudice dell’udienza preliminare dovrà usare per decidere se rinviare o meno a giudizio[10]. Infatti, la valutazione sulla «idoneità a sostenere l’accusa in giudizio» è sostituita dalla valutazione sulla «ragionevole previsione di condanna». Sebbene questa modifica si muova nella prospettiva di un miglioramento della funzione di filtro dell’udienza preliminare, la perplessità è di natura pratica: una valutazione positiva così strutturata sulla previsione di una condanna potrebbe finire, indebitamente, per influenzare il giudice del dibattimento? Ancora, quest’ultimo avrebbe ancora il margine effettivo per discostarsi dalla prognosi effettuata dal GUP? In attesa che il tempo ne dia prova, la fiducia è che questa novella dispieghi soltanto le sue potenzialità benefiche.
Riforma penitenziaria
Per quanto riguarda il diritto penitenziario, l’azione di Marta Cartabia è stata particolarmente deludente, soprattutto a confronto delle aspettative ingenerate dalla sensibilità che lei stessa ha più volte manifestato e dall’attenzione che ha avuto cura di comunicare sul tema. L’unico aspetto positivo e di rilievo sicuramente è da riconoscere alla chiamata, fortemente osteggiata da talune forze politiche, di Carlo Renoldi e Carmelo Cantone a, rispettivamente, Capo e Vice Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria. Queste due nomine, non a caso, rappresentano icasticamente le idee che Cartabia ha in materia di pena e di carcere. Infatti, dopo molto tempo dall’ultima volta, al vertice dell’amministrazione penitenziaria si sono sedute personalità che, tra le altre cose, vantano una diretta esperienza dell’universo penitenziario: Renoldi in qualità di magistrato di sorveglianza, Cantone in qualità di dirigente dell’amministrazione penitenziaria. Il loro lavoro ha già portato a provvedimenti positivi, prima di tutto all’aumento della durata delle chiamate e delle videochiamate che i detenuti possono effettuare con i familiari. Per questi motivi, bisogna augurarsi che i due dirigenti vengano confermati nel loro ruolo anche dal nuovo esecutivo, il quale è espressione di una maggioranza dichiaratamente poco attenta – se non completamente indifferente o, peggio ancora, diffidente – rispetto alla finalità rieducativa della pena e alla tutela dei diritti delle persone limitate nella libertà personale. Come anticipato, al plauso per queste scelte deve essere giustapposta anche una critica per la mancanza di un intervento organico di riforma in materia penitenziaria che, al contrario, s’appalesava urgente e non rinviabile. La Commissione Ruotolo, nominata dalla stessa Cartabia, ha consegnato a dicembre 2021 una relazione contenente proposte di realizzazione al fine di «migliorare la quotidianità penitenziaria, partendo da una visione costituzionale della pena, incentrata sui principi di umanizzazione e di rieducazione, sul valore del libero sviluppo della personalità». Purtroppo, nulla è stato concretizzato. La riduzione del tasso di sovraffollamento carcerario non è stata raggiunta, nonostante lo scorso gennaio il Ministro l’avesse definita «il primo e più grave tra tutti i problemi». A luglio 2021, in occasione della visita all’istituto penitenziario di Santa Maria Capua Vetere – che scaturì dalla pubblicazione delle video-riprese di brutali pestaggi commessi da funzionari di polizia penitenziaria contro i detenuti –, Cartabia affermò che era «giunta l’ora di intervenire sull’ordinamento penitenziario e sull’organizzazione del carcere». Anche rispetto a quest’ultima affermazione, si deve registrare un nulla di fatto, nonostante si debba anche considerare che il 2022 è stato (e continua ad essere) un annus horribilis per suicidi negli istituti penitenziari – ormai hanno raggiunto lo spaventoso numero di 72. Infine, non si può negare il fatto che da Cartabia ci si sarebbe aspettato anche il recupero delle ottime proposte formulate durante gli Stati generali dell’esecuzione penale (tra il 2015 e il 2016), però così non è stato.
Riforma dell’ordinamento giudiziario e del Consiglio Superiore della Magistratura
Sul tema, Cartabia è riuscita a far approvare una legge delega di riforma, ma la caduta dell’esecutivo Draghi ha impedito di giungere all’emanazione dei decreti legislativi che, ora e fino al 23 giugno 2023 (termine finale della delega), saranno ad appannaggio del nuovo Governo. Anche per questo provvedimento legislativo si deve esprimere un giudizio contrastante, poiché se da un lato non si può ignorarne il segnale positivo, dall’altro ancora una volta bisogna constatare la concreta timidezza delle proposte, dovuta probabilmente anche alla difficoltà di riformare ciò che è da trent’anni irriformabile. Tra le proposte positive, va segnalata la rivoluzione del sistema di valutazione di professionalità dei magistrati. Infatti, gli avvocati componenti dei Consigli giudiziari – organi decentrati del CSM in ogni distretto di Corte d’Appello – potranno esprimere un voto unitario sulla base della determinazione del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati. Inoltre, dovrà essere implementato il fascicolo per la valutazione dei magistrati, contenente dati statistici che possano rivelare «la sussistenza di caratteri di grave anomalia in relazione all’esito degli atti e dei provvedimenti nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio». Meritoria è anche l’intenzione di procedere ad una razionalizzazione degli incarichi fuori ruolo per i magistrati. Ci si deve augurare, al contempo, che queste modifiche siano correttamente recepite nel decreto legislativo di attuazione della delega, poiché altrimenti sono destinate a rimanere lettera morta. Di immediata applicazione sono, invece, le modifiche riguardanti gli illeciti disciplinari dei magistrati, tra i quali va segnalata la previsione di uno specifico illecito per chi viola la presunzione di innocenza. Inoltre, sono state introdotte nuove limitazioni per i magistrati che si candidano a cariche elettive o vengono chiamati a ricoprire ruoli politico-amministrativi. In questo modo, si cerca di assicurare con maggiore efficacia la separazione tra i poteri, vero fondamento degli ordinamenti giuridici moderni. Elemento negativo è l’assenza di una proposta di separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente, l’unica in grado di dare compiuta attuazione alla connotazione accusatoria del codice di procedura penale repubblicano. Infatti, il Ministro Cartabia si è fermato alla mera incisione sulla separazione delle funzioni, impendendo più di un passaggio da una funzione all’altra nel corso della carriera.
[1] Intervento globalmente racchiuso tra la Legge 134/2021 e il Decreto Legislativo 150/2022.
[2] Istituto che trova la propria disciplina all’interno del nuovo art. 344-bis cod. proc. pen.
[3] Si parla della L. 3/2019.
[4] Leggasi l’art. 161 bis cod. proc. pen.
[5] Infatti, all’art. 344 bic cod. proc. pen. è prevista la sua retroattività soltanto mitigata, ovverosia il dispiegamento dei suoi effetti soltanto per i procedimenti che abbiano ad oggetto reati commessi a partire dall’1.1.2020.
[6] Si veda il nuovo art. 581 cod. proc. pen.
[7] Nuovo art. 545-bis cod. proc. pen.
[8] Nuovo art. 53 L. 689/1981.
[9] Si leggano artt. 42 s. D. Lgs. 150/2022.
[10] Nuovo art. 425 cod. proc. pen.
foto dell’articolo “Chi è (e cosa non farà) Marta Cartabia alla Giustizia”, su: https://www.startmag.it/mondo/chi-e-e-cosa-non-fara-marta-cartabia-alla-giustizia/
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